广电总局出台10年来最重磅新媒体监管政策,有何深远影响?

发布时间:2016-05-09 阅读(51 文章来源:互联网

2016年5月4日,据广电总局规划院旗下的微信公号“广电猎酷”报道,国家新闻出版广电总局日前发布了《专网及定向传播视听节目服务管理规定》(6号令),将于2016年6月1日起施行。同时,2004年7月6日发布的《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》(39号令)废止。

中广互联认为,6号令主要是针对IPTV、专网手机电视以及互联网电视的监管,而通过PC、手机、Pad等终端接收视频网站通过互联网及移动互联网提供的流媒体视听服务不在此管理之列,这部分是通过《互联网视听节目服务管理规定》(56号令)进行监管。

6号令的出台,完善了“新媒体”的监管体系,即此前的56号令管理公网的视听服务,本次出台的6号令管理专网以及通过公网提供的互联网电视服务,“定向传播”目前主要指的就是互联网电视,业界俗称OTT TV。6号令的出台,将对我国视听媒体产业的发展走向产生重大而深远的影响。

一、视听新媒体监管政策演进及逻辑

 

6号令首次提出了“专网和定向传播”的概念,那么这个部门规章的适用范围究竟是哪些?各类机构、各个网络、各种终端上提供的各种视听服务,究竟分别按照哪些规定进行管理?为何6号令出台之后,同时废止了39号令?这恐怕是众多业界朋友很容易晕菜的问题,笔者在此做一全面的梳理。

首先说明一点,管理政策文件一般依次分为四个等级,一是法律,二是行政法规,三是部门规章,四是规范性文件。法律需全国人大审批;行政法规一般由总理签署,以国务院令的形式发布,像《广播电视管理条例》就是行政法规,1997年由时任总理的李鹏签署;而之前的39号令、56号令以及这次发布的6号令,都是部门规章,由部委单位发布;而此前对于互联网电视管理的181号文,则只是规范性文件。

 1、传统广播电视业务的管理

传统广播电视业务,主要包括电视台的播出以及有线、地面、卫星等网络的传输,这部分业务主要按照《广播电视管理条例》、《广播电视节目传送业务管理办法》(33号令)等行政法规及部门规章进行管理,这里不再详述。

 2、所谓“新媒体”的管理

对于业界俗称的所谓“新媒体”的管理,广电总局陆续有如下五个重要的文件,待我一一道来。

1)2003年的《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》(15号令),出台于2003年,针对当时出现的互联网视听服务进行管理,采取《网上传播视听节目许可证》牌照管理方式。

2)2004年的《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》(39号令),这个规章是15号令的更新版,2014年10月11日起施行后,15号令就同时废止了,而目前6号令出台之后,39号令也同时废止了。39号令比15号令的更新之处主要在于更明确界定了适用范围,牌照许可由之前的《网上传播视听节目许可证》改为《信息网络传播视听节目许可证》,“按照信息网络传播视听节目的业务类别、接收终端、传输网络等项目分类核发”,其中“接收终端分为计算机、电视机、手机及其它各类电子设备”,“传输网络分为移动通信网、固定通信网、微波通信网、有线电视网、卫星或其他城域网、广域网、局域网等”,因此可以看出,39号令的管理范围涵盖了公网及专网的视听服务,以及以电视机为终端的后来出现的互联网电视。

3)2007年的《互联网视听节目服务管理规定》(56号令),该令2007年12月20日发布,2008年1月31日起施行,有一点不同的是发布单位除了广电总局,还有信产部。这个令主要是针对39号令中的公网视听服务增加了更加细化的规定,牌照依然是39号令的《信息网络传播视听节目许可证》。值得注意的是,该令最后指出,“利用局域网络及利用互联网架设虚拟专网向公众提供网络视听节目服务,须向行业主管部门提出申请,由国务院信息产业主管部门前置审批,国务院广播电影电视主管部门审核批准,按照国家有关规定进行监督管理。”——实际上新近出台的6号令,就是对这句话的细化明确。另外,该令提出“从事自办网络剧(片)类服务的,还应当持有广播电视节目制作经营许可证。”——这是首次针对网络自制剧提出管理,后来提出了自制剧的“自审自播”管理,去年又提出“线上线下统一标准”的要求。

4)2011年的《持有互联网电视牌照机构运营管理要求》(181号文),需要说明一点,这个181号文只是规范性文件,比总局令的部门规章低一个级别。可以这样理解,181号文把39号令中针对电视机终端的网络视听服务(即互联网电视),抽取出来做了更加细化的管理。181号文从互联网电视的集成业务、内容服务、业务运营、互联网电视机顶盒等终端产品四个方面提出了管理要求。

5)2016年的《专网及定向传播视听节目服务管理规定》(6号令),就是新近发布的这个总局令。“专网”很好理解,IPTV和专网手机电视,都是通过“虚拟专网”的方式进行传输,而“定向传播”则是一个新词汇,中广互联对此理解为通过移动互联网公网,但前端集成播控平台与互联网电视机或机顶盒之间是“定向传输”的,实际上指的主要就是互联网电视。中广互联认为,39号令同时涵盖了公网和专网视听服务的管理,此后公网业务部分用56号令做了细化,而专网及181号文管理的互联网电视业务,则由这个6号令来管理。因此,39号令同时废止也就很好理解了。而181号文作为规范性文件,成为6号令的下位法。
整理了上述5个管理文件的演进对比,以表格的方式显得一目了然。

二、6号令将带来哪些影响?

 

在了解了6号令出台的管理逻辑之后,分析一下该令出台之后将带来哪些影响。
1、国家对视听节目服务的管理逐步加强

从上表可以看出,2003年的15号令,当时尚未对牌照申请主体要求国有控股和限制外资。

一年多之后的39号令,则增加了“外商独资、中外合资、中外合作机构,不得从事信息网络传播视听节目业务”的规定,但该令还没有要求主体必须国有控股。

56号令,对于牌照申请主体增加了“国有独资或国有控股单位”的要求。

这次的6号令,对于申请从事专网及定向传播视听节目服务的主体,既要求是“国有独资或国有控股单位”,同时对“外商独资、中外合资、中外合作机构”禁入。

 2、对IPTV、专网手机电视及互联网电视基本等同管理

  6号令管理的范围,主要是针对IPTV、专网手机电视和互联网电视,把这三类业务一并纳入6号令,并且在规定中并未按不同业务进行分别细化的描述,表明针对这三类业务的管理基本上是等同的。
当然,随着移动宽带的发展,专网手机电视其实已经没有太大的意义,通过移动互联网、以流媒体的方式在手机上上提供视频APP服务,已经足以替代专网手机电视业务。

3、IPTV业务广电将重夺主导权?

根据6号令,专网及定向传播视听节目服务,包括内容提供服务、集成播控服务,以及IPTV传输和专网手机电视分发服务。其中,内容提供服务的主体,为地市级以上广电播出机构或中央新闻单位;集成播控服务的主体,是省级以上广电播出机构;IPTV传输、专网手机电视分发服务的主体,是具有合法的基础网络运营资质的单位。

由此来看,在IPTV业务方面,央视旗下的爱上电视及各省电视台提供集成播控及内容提供服务,电信运营商则是IPTV传输的主体。

再看看规定中的两条规定:

按照6号令新规,IPTV业务的计费管理应该由爱上及电视台主导,规定中的“用户端”是否涵盖用户管理尚不清楚,但如果不能管理用户,基本也无法实现计费的管理;同时,电信运营商并未允许提供播控平台之外的其他内容与应用服务。

由此来看,电信运营商不可能获得专网的集成播控及内容牌照,只能拿到IPTV传输服务许可,这样的话像电信的悦me平台想自己提供爱上与省二级播控平台之外的内容与应用都是不合规的!因为这种做法,悦me的平台实际上成为了真正的集成播控总平台!

此前,三网融合相关政策中曾对IPTV业务提出“双认证、双计费”的要求,但多地的IPTV业务并未完成这个对接要求,而是一直由电信运营商独立进行用户管理及计费管理。6号令新规,广电能否重夺用户与计费管理的权力,至少落实“双认证、双计费”,是一大看点。未按此执行的,文件中第二十七条、二十八条中规定要进行处罚。

4、内容牌照可能进一步放开

6号令第十八条规定,“内容提供服务单位,负责建设和运营内容提供平台,组织、编辑和审核节目内容。”,第十九条提出“播前审查”、“安全播出”;第二十一条规定,集成播控服务单位“不得擅自插播、截留、变更内容提供服务单位播出的节目信号”。

虽然181号文也有类似阐述,但6号令的上述文字似乎更加明确地表达了一个意思,即内容牌照实际上类同播出机构,只不过其播出的节目信号,要通过集成播控平台向用户提供。播出机构的身份,意味着内容牌照有一定的升值。

同时,6号令的第二章详细阐述了“专网及定向传播视听节目服务单位的设立”。IPTV的集成播控平台,各省级电视台都有可能获得二级播控资质;互联网电视的集成播控平台,估计目前七张牌照之外不易再放开;而IPTV传输服务,中国电信和中国联通此前已获得,按照新规或许需要换发,中国移动也只是时间问题;专网手机电视业务我们认为意义不大,在此不谈;内容服务牌照方面,无论是IPTV还是互联网电视,地市级电视台都有机会申请。

5、其他机构的商机

从6号令规定的相关服务主体资格来看,主要是广电播出机构、中央新闻单位及电信运营商,那么其他机构就没有参与的机会了吗?

其实不然!规定第十条中有如下一段文字:

专网及定向传播视听节目服务单位采用合资、合作模式开展节目生产购销、广告投放、市场推广、商业合作、收付结算、技术服务等经营性业务的,应当在签订合资、合作协议后15日内向原发证机关备案。

根据上述文字,表明在“节目生产购销、广告投放、市场推广、商业合作、收付结算、技术服务”等方面,可以采取和专网及定向传播视听节目服务单位进行合资与合作的方式参与。

 6、对有线电视运营商的可能影响

如果前述第3条分析得以实现,即电视台获得IPTV的用户及计费管理的主导权,意味着电视台将通过IPTV有了自己可控的传输通道,直接实现“把观众变成用户”的目标。这很可能将进一步令台网关系进一步分道扬镳,除非在有线电视用户总量占据优势的一段时间里,台网通过有线网络实现直播互动的深度合作。


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